Salário mínimo é o mesmo que piso salarial?
Elaborado em 04.2000.
Celso Ribeiro Bastos
Advogado constitucionalista, diretor-geral do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional (IBDC), professor de pós-graduação em Direito Constitucional e de Direito das Relações Econômicas Internacionais da Pontifícia Universidade Católica (PUC/SP) - (in memoriam).
A União pretende autorizar os Estados a legislarem sobre a fixação de salários. Tal projeto, satisfeitas certas condições, é constitucional.
O que há de ser obedecido são dois requisitos fundamentais.
Em primeiro lugar tem de ser respeitada a diferença feita pela Lei Maior entre salário mínimo, (inciso IV do artigo 7º)
e piso salarial
(inciso V do mesmo artigo). Com efeito, o salário mínimo tem-se tornado medida, no âmbito internacional muito difundida, sobretudo, após a 2º Guerra Mundial. Em muitos casos ele tornou-se desprezível, eis que as leis estatais foram superadas pelas próprias leis econômicas. Assim é que nos Estados Unidos manteve-se o sistema de salário mínimo, que era muito inferior ao salário médio efetivo. O referido mínimo foi, até 1965, de 1,25 dólares por hora, sendo aumentado, para 1,75 dólares, quando o salário efetivo era de 2,7 dólares. Inicialmente, o nosso País, nada obstante ter adotado a expressão "salário mínimo",
teve esse nome alterado para "piso nacional de salários" pelo Decreto-Lei nº 2.351/87.
A Constituição de 1988 volta ao nome antigo, pelo qual, de resto, é conhecido na quase-totalidade do mundo. Nota-se, ainda, na Lei Maior de 88, que a fixação do mínimo passa a ser de competência da lei. Anteriormente existiam as comissões de salários mínimos, de composição tripartite. Posteriormente a competência transladou-se para o Presidente da República.
Agora, o Congresso Nacional é que tem poderes para editá-la.
Outra novidade é a exigência de um salário mínimo nacionalmente unificado.
Esta é de supina relevância para as conclusões a serem ao final formuladas. Exige-se, ainda, que o salário mínimo cumpra o papel específico de fixar um montante que represente o menor valor monetário a ser pago a qualquer assalariado por qualquer serviço em todo o território nacional.
Outros aspectos juridicamente relevantes hão de ser extraídos da referência que a Carta Magna faz a um
"piso salarial proporcional à extensão e à complexidade do trabalho".
Uma leitura ligeira poderia levar a crer que se trata da mesma coisa, o que contraria diversas regras de interpretação constitucional.
Se a Lei Maior tratou essas hipóteses em incisos diferentes,
é porque se trata de coisas diversas.
A Constituição não usa sinonímia simplesmente para embelezar retoricamente o seu texto; para expressões diferentes tende-se a atribuir interpretações diversas.
Daí ser necessário compreender-se o que seja piso salarial. Nada obstante inexistir, no direito anterior, uma previsão constitucional, ou mesmo de lei ordinária, a verdade é que surgiram concretamente situações amparadas por
salários específicos a determinadas categorias profissionais.
A crescente perda do caráter liberal de muitas profissões, que passaram a ter parte substancial de seus contingentes engajada em relações trabalhistas,
e para evitar que estas mesmas profissões, em regra de
nível universitário, sofressem uma degradação salarial não compatível com a sua condição, fez com que passassem essas profissões a reclamar salários específicos, a constituírem-se em pisos para suas categorias. Historicamente há diversos exemplos de salários profissionais, ou seja, piso de um salário específico para determinada profissão. Os médicos a receberam por meio da Lei nº 3.999/61, e os radialistas pelo Decreto-Lei nº 7.984/45.
As diferenças que surgem claras são:
o piso salarial não é voltado ao trabalho sem qualificação profissional;
ele tem de ser específico para as profissões que pretende beneficiar. Demanda, ainda, que se leve em conta a qualidade desse trabalho e, sobretudo, a sua complexidade. Outro ponto é a desnecessidade de ser de âmbito nacional.
Feitas essas distinções cumpre esclarecer se pode a União autorizar Estados a legislarem sobre ambos: salário mínimo e piso salarial.
A resposta é apenas parcialmente positiva. No que se refere ao piso salarial pode ele perfeitamente ser fixado pelo Estado, na forma do
artigo 22, parágrafo único da Constituição,
uma vez que não se requer que ele seja "unificado nacionalmente". Esta expressão encerra requisito próprio do salário mínimo, daí surgindo implicitamente a proibição de delegação, uma vez que só a lei federal tem condições de estabelecer uma quantia unificada em âmbito nacional. Se é verdade que a Constituição, quando fixa os seus fins, implicitamente, está a conferir os meios para atingi-los, não é menos verdade que quando ela proíbe os fins, não lhe confere os meios. Aqui, o fim colimado é o da unificação do mínimo nacional. Se o fim consistente na regionalização foi excluído da Lei Maior, ela materialmente também negou os meios que possam conduzir a esses objetivos. É por isso que eventual transferência de atribuição
para fixar salário só pode incidir sobre os pisos
e não sobre o mínimo.
Há que se considerar a eventual possibilidade de contravenção à Lei Maior, se os Estados, nada obstante terem sido autorizados a legislar sobre pisos salariais, venham na prática a fazê-lo de forma fraudulenta, definindo o que seria um piso único para qualquer trabalho, em todo o Estado. Aqui a inconstitucionalidade existente seria do Estado responsável e não da União. São estas considerações meramente acautelatórias, eis que, ainda, não se consumaram quaisquer dessas inconstitucionalidades.
Sobre o autor:
Celso Ribeiro Bastos faleceu em 8 de maio de 2003.
E-mail: [ não disponível ]
Site: www.ibdc.com.br
Sobre o texto:
Texto originalmente publicado na Revista Jurídica Virtual do Palácio do Planalto
Texto inserido no Jus Navigandi nº 42 (06.2000).
Elaborado em 04.2000.
Informações bibliográficas:
Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
BASTOS, Celso Ribeiro. Salário mínimo é o mesmo que piso salarial? . Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 42, jun. 2000. Disponível em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=1157
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Comentário:
Direto ao assunto, devemos procurar saber se o direito administrativo, inserido no direito municipal e na autonomia municipal, parte integrante, deriva ou não da Lei Maior, uma vez não expresso no inc. I do art. 22 da CF. Isto porque, o parag. único deste artigo diz que lei complementar poderá, “e não deverá”, autorizar os Estados a legislar sobre várias matérias mormente os direitos elencados no inc. citado. O direito administrativo não é mencionado mas está implícito na CF, e todas as matérias de direito público tornam-se normas gerais para formação do direito municipal.
Mas caberão aos Estados a legislar concorrentemente, e a CF omite mais uma vez o direito administrativo, mesmo referindo-se ao direito tributário e financeiro dentre outros. Não se compreende o por que, mas os administrativistas e os legisladores devem explicar, pois o direito administrativo não foi mencionado no texto constitucional. Se por esquecimento ou forma de interpretação não importa. Consideramos um lapso e, por talvez, entenderem ser a lista exemplificativa e não exaustiva.
O direito administrativo é um ramo do direito público. Por decorrente do direito público o princípio que o norteia é o da supremacia do interesse público sobre o direito individual, enquanto o princípio fundamental do direito público é o da soberania do estado. Como direito do estado se sobrepõe ao direito do governo, posto que um conjunto de normas protege o cidadão contra o abuso de poder no desvio de conduta.
Como um ramo do direito público o direito administrativo, bem como o direito constitucional, o direito financeiro, o direito penal, dentre outros, tem preponderantemente a natureza pública, em resumo é o direito administrativo que normatiza a atividade estatal visando o bem da sociedade face a prestação de serviço público dando-lhe formas e limites.
A autonomia dos Estados é bem maior do que a dos municípios, guardada a proporção não somente ante a área jurisdicional (física e populacional) e, por decorrência, a organização dos poderes constituídos, posto que a competência suplementar é mais dilatada e só atrelada as normas de caráter geral da União que no caso são mais exemplificativas e menos exaustivas para que possa ser justamente suplementada face as peculiaridades de cada Estado. Cada ente da federação tem sua própria autonomia e, sem previsão constitucional, não pode um violar a autonomia do outro, ainda que de cima para baixo.
No art. 30 a CF abre a brecha que a autonomia municipal tanto precisa para se fazer real, e não de fantasia, ou seja, compete também aos municípios suplementar a legislação federal e estadual. Não se pode esquecer que a autonomia municipal é um princípio constitucional.
Assim, compete aos municípios a instituição de política de administração e remuneração de pessoal, com fixação de padrões de vencimentos, apuração da complexidade dos cargos, e sua organização em carreiras (planos, quadros, referencias, promoções), a reforma administrativa (art.24-ADCT), e para tanto poderá estabelecer a relação entre a menor e a maior remuneração dos servidores públicos, qual seja, vale dizer, que deve definir o piso e o teto salarial inserido no parag. 5° do art. 39 da CF. Daí temos uma norma de direito administrativo decorrente do direito constitucional que passa a integrar o direito municipal propriamente dito. Não pode o município fixar normas de direito do trabalho como o piso de categorias profissionais que são regidas pela CLT. De servidores públicos concursados nada há de empecilho de ordem constitucional ou legal, sendo que de ordem legal poderá haver se a União legislar sobre os direitos dos servidores municipais, ou estaduais, cada caso é um caso, fato que se atribui rara possibilidade, tanto que a União (diversas PECs em curso no Congresso Nacional) só mais recentemente vem agindo em poucos casos relacionados a categorias profissionais dos estados em relação a segurança pública, como dos policiais civis e militares que passarão a ter piso salarial para corrigir antiga distorção e injustiça. Estes são servidores públicos, servidores policiais, que tem especial distinção na Constituição Federal (§ 9°, art.144) por questão de ordem pública, daí o surgimento da PEC 300/2008, que pretende fixar o piso vinculando os policiais militares dos estados ao do Distrito Federal, e idem a PEC 340/2009 que da mesma forma se refere aos policiais civis dos estados equiparando-os, numa parte, e em outra, vinculando o piso no que trata do valor mínimo. Existem outras PECs tratando de pisos salariais como PECs 446/2009 e 41/2008.
A PEC.41/2008 melhor elaborada, contornando a situação no que tange a equiparação e vinculação, pois Institui o piso salarial para os servidores policiais , tratando como piso remuneratório , enquanto a PEC.340/2009 diz que “não poderá ser inferior a dos agentes da Polícia Federal”, tratando do piso apenas como o mínimo de vencimento e as demais fixações como das demais referências para lei ordinária que certamente, ou será anualmente mexida, ou conterá obrigatoriamente uma vinculação mínima para evitar sucessivas alterações. Se a vinculação é de cargo para cargo, evita-se isto apenas fazendo menção a um instituto (ex: salário mínimo ou subsídio de Ministro ou Prefeito) determinado preexistente sem dá-lo em números, ou seja, a base não é valor em si, é o parâmetro fixado que se conta, o limite estabelecido. A referência ao Ministro do STF já existe na própria CF.
Quando a carreira de servidor público, municipal ou estadual, guarda especial menção na CF a União toma precaução ao fixar piso de categorias com a criação de um fundo especial para auxiliar Estados e Municípios. Não poderia criar tamanha despesa sem contribuir com a diferença, como dado em atenção aos profissionais da educação e da saúde, e pela EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 63, DE 4 DE FEVEREIRO DE 2010, firmando: “Lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os Planos de Carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, para o cumprimento do referido piso salarial.
Aos demais servidores os próprios estados e municípios, dentro de suas respectivas autonomias, poderão fixar pisos visando evitar distorções de umas categorias para com outras, mais grave ainda se a distorção pode ser evitada e não o é como entre categorias formadas por profissionais de nível superior percebendo igual ou inferior a profissionais de nível médio, técnico ou mesmo elementar e mínimo.
Agora, então, podemos afirmar que o piso de determinadas carreiras ou categorias profissionais integrantes de planos e quadros para os servidores pode ser fixado por lei municipal, bem como o teto, este limitado ao que fixa a CF em seu inc. XI do art. 37 e como parâmetro o subsídio do Ministro do STF. O Município pode fixar o teto salarial ou de vencimentos referindo-se ao subsídio do prefeito.
Referimos a determinadas carreiras ou categorias para que se respeite a complexidade das funções exercidas nos cargos em exame e os conhecimentos e aptidão exigidos para a investidura, não devendo o piso ser utilizado indistintamente e visando a qualquer simples cargo. Os valores e parâmetros fixados não podem ser entendidos como equiparação ou vinculação, senão o próprio teto da CF com relação aos Ministros do STF seria uma vinculação dentro da União e uma equiparação em toda a federação. A simples menção ao salário mínimo ou a cargos dos entes da federação para estabelecer limites ou parâmetros não podem ser interpretados como vinculação ou equiparação. Entendemos, repetimos, por vinculação a relação de cargo para cargo dentro do mesmo poder ou ente, e equiparação a relação entre cargos de poderes diversos ou entes da federação.
Em andamento no Congresso Federal temos várias PECs tratando de matéria atinente a remuneração e piso salarial de servidores públicos (PECs 041/2008, 029/2006, 300/2008, 446/2009, 340/2009, 356, 414,425). No Estado do Rio de Janeiro temos piso salarial fixado por lei estadual para várias categorias profissionais empregados ou autônomos, mas não todos os servidores públicos.
Não há óbice legal ou constitucional para que entes da federação prevejam pisos remuneratórios para seus servidores públicos, ou mesmo modifiquem o teto remuneratório desde que não seja superior ao limite do subsídio de Ministro do STF.
Tal iniciativa pode até facilitar o cumprimento de enquadramentos decorrentes de planos de carreiras, evitando distorções como por exemplo um Agente Administrativo perceber vencimentos superiores ao de um médico ou engenheiro, posto que a avaliação de cada cargo levará em conta a complexidade do exercício da função e as exigências de admissão, a começar pelo curso superior para um médico e curso médio ou técnico para o agente.
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